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——精华版——
TOD规划中，开发强度管控工作重要而敏感。特别是在城市整体层面，开发强度管控对城市空间形态的塑造影响重大。笔者在规划实践工作中，多次听到规划管理部门的领导及管理人员提出与TOD规划中开发强度管控相关的问题，如在珠三角地区的城际轨道站点地区规划建设中，部分规划管理部门的领导即质疑，为什么很多站点建成之后会呈现围绕一个孤零零的综合体的小节点与一大片农田相邻的局面（图1）？为什么很多方案与TOD规划描绘的婚礼蛋糕状的中心高、四周低的理想模式不同（图2）？这些实践是否符合TOD规划的原则，能否发挥预期的规划效果？笔者也遇到过部分城市轨道建设大建快上的背景下，轨道选线并不怎么考虑开发强度提升的可能性，从而影响了TOD开发的价值。这些问题关注的核心是开发强度或容积率，开发强度应该如何管控，达到什么效果，值得深入思考。实际上，不仅是在中国，在世界各地的TOD规划中，并非所有实例都表现为卡尔索普描绘的标准模式，而是形成了多种多样的强度分布形态，包括巴西库里蒂巴的BRT沿线形成的高强度开发的TOD廊道以及新加坡新市镇TOD开发形成的外高内低的阶段化发展形态等（图3）。这些形态均与TOD的标准模式形态不同，这些差异不仅仅是规划设计的直接结果，也与开发强度管控的政策和模式密切相关，体现了不同的规划意图。资料来源：上图来自https://www.researchgate.net/profile/Rutul_Joshi/publication/317580038/figure/fig11/AS:526390090637312@1502512585860/High-density-development-along-the-BRT-corridor-in-Curitiba.png; 下图来自Urban Redevelopment Authority of Singapore. Yishun Planning Area Planning Report 1996[R]. 1996.基于上述认知，笔者通过梳理相关案例，发现TOD规划中开发强度管控的方法多样，既有城市层面TOD规划与密度分区规划的结合，又有单独依托TOD规划进行开发强度引导的尝试，还有进行容积率转移和奖励等方法创新。因此，笔者尝试总结城市层面TOD规划的开发强度整体管控方法，将其划分为四个步骤，即：整体视角的TOD密度分区—TOD节点内外的差异化强度管理和容积转移—TOD节点内部不同圈层的分区分类差异化控制—TOD规划的容积奖励，以便为规划设计和规划管理工作提供方法借鉴。总体上，TOD规划的开发强度管控涉及空间组织、时序安排和机制设计等多方面要素的影响。在国内城市轨道建设越来越受到重视的背景下，为了使TOD规划建设中的开发强度管控要求得到落实，规划管理部门应该构建系统的开发强度规划管控技术方法作为保障，充分重视不同空间尺度下开发强度管控的整体性、不同时序下开发强度管控的针对性以及现有规划管理体系下调控机制的综合性，从而促进TOD规划理想目标的实现。【摘要】TOD规划强调塑造集约紧凑的空间形态，但不同实践中的实际形态各不相同。在TOD规划管理中，开发强度管控是促进轨道站点地区紧凑集约开发的重要方法，可以划分为四个步骤，包括整体视角的TOD密度分区，TOD节点内外的差异化强度管理和容积转移，TOD节点内部不同圈层的分区分类差异化控制，以及TOD规划的容积奖励等。通过对上述方法进行总结，本文提出TOD规划应该在空间上重视开发强度管控的整体性，在时序上因应阶段性发展需求重视开发强度管控的针对性，并在机制上进一步重视构建完善的规划管控机制的综合性，以促进TOD规划紧凑形态布局目标的实现。公交导向开发（TOD: Transit-oriented Development）【本文主要指城市轨道周边地区的TOD规划】的重要目标是以轨道公交站点为中心促进周边地区的紧凑集约发展。在TOD规划中，无论是相关学者提出的3D原则、5D原则、5D2原则、八原则或十原则等，均将高强度开发作为规划核心内容之一【3D原则之一为高密度开发。5D原则之一为高强度、高密度。5D2原则之一为级差密度（density differential）。八原则包括将土地开发强度与公共交通承载能力相匹配；确保紧凑型发展，提倡短程通勤等内容。十原则包括在半径800m内进行高强度、混合功能和适宜步行的开发；以站点为最高，创造多样的强度分布等内容】。开发强度【狭义上，开发强度可以指容积率这一概念。广义上，城市开发中的开发强度规划调控还涉及其他概念，如我国深圳的密度分区研究，虽然成果形式上表现为容积率的分区控制，但其初衷是指对人的活动密度的分布进行研究；美国城市规划中，开发强度一般包括商业用地上的容积率和居住用地上的住宅密度两个概念】既是一个技术指标，也是衡量空间财产价值的工具，涉及开发建设多方主体的切身利益。合理确定TOD规划的开发强度不仅关系到TOD规划地区集聚发展的理想空间形态目标能否实现，也关系到轨道开发是否可行以及运营是否高效等现实问题。在目前的TOD规划研究和实践中，开发强度管控研究主要集中在两个方面：一是有关如何精确量化开发强度的研究，如依据人口、地价、客运量等要素，在具体片区、线路或站点周边范围内，测算容积率等开发强度数值；二是在区域、城市和线路等相对宏观的尺度上研究开发强度的规划管理方法，即通过规划设计方案、管理技术规定等手段对不同区域的开发强度指标进行规划管理。TOD规划中的开发强度管控对推动城市开发建设、优化城市形态和空间环境及保障公共利益和业主权益等方面具有重要作用。不同城市TOD规划管理中的开发强度管控所关注的重点并不相同，方法也不一致。部分城市的管理方法等较为综合，如深圳，形成了结合TOD原则的密度分区，展开了专门的TOD规划，并在规划标准中纳入了具有TOD原则的容积率修正系数方法；也有部分城市的管理方法侧重于某一方面。因此，有必要对TOD规划中开发强度的调控方法进行梳理和解读，提出相应的优化建议对策。TOD规划中开发强度的整体管控涉及多个步骤，这是因为TOD规划和开发强度管控两项工作在方法上均涉及多个层次。首先，TOD规划是一项系统性较强的工作，不仅关系到站点地区本身，也对城市整体空间格局具有重要影响，TOD规划往往会包含多个空间层次，如住房和城乡建设部2015年出台的《城市轨道沿线地区规划设计导则》（以下简称《TOD导则》）提出按照城市、线路和站点不同空间层次分别编制相应规划。其次，开发强度规划管控的技术方法也包含城市、片区和节点等不同层次的划分，如美国城市的容积率规划管理即体现出局部、城市和区域等多层级空间模式特征。因此，TOD规划中开发强度的管控需要综合TOD规划的多层次性和开发强度规划调控的多层次性两个方面的工作特点，划分为城市整体层面的TOD密度分区控制、片区层面的TOD节点【TOD直接影响区（一般为半径400~800m）内的规划用地在其他研究中也可称为TOD地区，为了防止跟本文中的TOD片区形成概念混淆，本文采用TOD节点这一表述】和周边地区的开发强度调控，以及TOD节点内部不同圈层容积率差异化调整等三个层次，形成整体平衡、内外调控、内部调整和额外增加四个主要步骤（图1）。1.1 整体平衡——城市整体视角的TOD密度分区规划开发强度的规划管控首先涉及城市整体视角下进行的容积率规划分配。在国外密度分区规划实践中，如美国西雅图市，采用土地供给控制来计算开发容量，估算容积率。国内上海、深圳等城市也较早开展了密度分区规划，对整体层面的城市开发强度进行规划研究和综合布局。在城市层面的密度分区规划中，良好的轨道公交体系支撑的高强度开发对于优化职住平衡、缓解交通压力以及促进低碳集约的城市形态构建具有重要作用。依托轨道公交建设对城市整体空间格局进行引导的方法逐步受到重视。如新加坡几乎有一半居民住在地铁站点半径1km的区域内，而香港在2000年的规划即提出在2016年轨道站点500m半径腹地将服务全港70%居住人口和80%就业岗位的目标。近年来，随着城市轨道交通的发展建设，深圳、武汉等城市的密度分区规划也借鉴了香港经验，较为重视轨道交通的支撑作用。如深圳市在总体规划编制过程中，展开了密度分区研究。这一研究充分结合了轨道公交条件和发展需求，形成六类容积率各不相同的分区，对每一类分区的基准容积率（容积率下限）和容积率上限提出明确要求，并将成果纳入城市规划标准和准则，以保障城市开发强度的分布既不能过低而导致土地利用不充分，也不能过高而突破城市的环境承载力。在密度分区规划的基础上，深圳的TOD规划对全市435个标准分区进行评估，界定TOD重点发展区和一般地区（图2）。此外，《TOD在中国——面向低碳城市的土地使用与交通规划设计指南》（以下简称《TOD指南》）一书中也提出了类似的公交先导区概念，并进行开发强度引导，提出先导区内就业岗位和住宅建筑的最低密度（强度）高于城市平均水平。图2 深圳的密度分区及基于密度分区形成的TOD规划分区因此，宏观层面的TOD规划一般会结合轨道交通支撑条件进行密度分区规划，将片区划分为受到轨道开发建设支撑、强度较高的TOD片区和缺少轨道开发建设支撑、强度较低的非TOD片区。其中，由于轨道支撑条件不同，TOD片区的强度也存在差异。1.2 内外调控——TOD节点内外的容积率调控和容积转移基于密度分区划定的TOD片区往往面积较大，虽然被划分为相对完整的规划单元，但尺度可能超出轨道站点实际的影响范围。因此，相关规划会进一步在TOD片区内，以轨道站点为中心，划定半径一般为400~800m、轨道站点直接影响的TOD节点（即《TOD指南》所说的不同类型的混合功能中心），以进一步对这些区域进行重点规划控制引导。这些TOD节点的开发强度会高于其所在的TOD片区的其他部分，如昆明呈贡新区和重庆两江新区公交先导区的规划布局（图3）。图3 重庆两江新区TOD片区与TOD节点的空间关系TOD规划中的开发强度管控重视城市整体视角下对TOD节点和其他地区（包括TOD片区和非TOD片区）的差异化引导，如《TOD导则》中提出控制各类TOD节点的容积率下限，以保障这些区域的高强度开发，同时对位于TOD节点以外的城市区域进行容积率上限的控制，使其不高于TOD节点容积率下限值的60%，以实现开发强度向TOD节点进行集聚；而国开金融公司制定的《12条绿色导则》也提出类似指引，要求地铁或BRT站点半径500~800m内或大型公交通道500m内，容积率应该比平均值高出50%。此外，也有一些城市在没有进行密度分区规划的基础上，直接提出上述TOD节点内外差异化的容积率管控原则。除了上述指引中的指标要求以外，部分实践通过容积转移对TOD节点内外的开发强度做进一步调整。容积转移是指法定范围内原属一宗土地送出基地上未开发的建筑面积（即容积）转移至其他土地接收基地上进行开发建设的活动【容积转移涉及发送区和接收区两个概念：发送区是被保护而限制开发的地区，即容积被转移的用地，如基本农田、生态敏感区或历史保护区域等；接收区是指接收转移的容积以进行更高强度开发的用地】。由于TOD节点具有良好的设施支撑条件和开发建设潜力，因而美国、日本和我国台湾地区在容积移转工作中会将轨道站点周边地区作为容积转移的接收区，使因为生态保护、历史建筑保护、开发整合的技术原因以及因公共利益被征收等受到限制的开发强度转移到TOD节点区域。如美国马里兰州的查尔斯县（Charles County）即提出，在进行开发权转移（transfer of development rights）之后，TOD节点的住宅开发单元可以从原来的每英亩15户增加到27.5户。在台湾地区，台北县（今新北市）容积转移的接收区被设定为轨道公交和火车站周边地区半径300~500m的范围内，或红线宽度8m以上的道路沿线区域；而高雄市的接收区则是指轨道公交站点半径300m内的完整街廓。需要注意的是，TOD节点作为接收区的情况也有特例：当轨道站点本身或周边特色街区作为需要保护的历史建筑时，TOD节点也可能将上述用地作为容积转移的发送区，将容积转移到周边其他用地进行开发，如日本东京的相关实践。在我国，除了台湾地区以外，深圳、北京和上海等城市也展开了容积转移工作的尝试，主要是体现在历史街区保护（作为发送区的保护）和城市更新方面，但与美国和我国台湾地区不同，这些城市更多的是将容积转移作为空间布局的规划调整，而较少涉及市场交易行为，也较少在TOD节点展开专门的转移工作（作为接收区的开发）。由于TOD节点具有良好的轨道公交支撑，且形成公共服务的节点，因此TOD节点比较适合作为容积转移的接收区，未来国内容积转移的工作可以进一步与TOD规划管理相结合。1.3 内部调整——TOD节点内部不同圈层的下限控制和系数修正在TOD节点内部需要对不同圈层开发强度进行差异化控制，以形成婚礼蛋糕状的集聚空间形态，主要是通过对TOD节点内部不同圈层设置容积率下限（有时候也会表现为人口密度的下限）和修正系数的方式来实现。如《TOD导则》中提出将TOD节点分为核心区和影响区两个圈层，分别控制容积率下限指标，如I级线网城市中心站，站点核心区范围内为6，影响区为4；珠三角地区在进行城际轨道站点地区规划时，提出控制规划区的毛容积率下限，如区域级站点地区的核心区为2.5，协调区为2。分类分圈层控制强度下限的方法十分灵活，往往体现了不同城市的现实条件和规划需求。如美国的萨克拉门托县（Sacramento County），在城市核心类型的TOD节点，站点周边商务商业服务功能更为重要，因而只控制半径400m内的商业建筑容积率下限，以及半径800m内的居住密度下限；在城市中心和就业区中心类型的TOD节点，商务商业服务和生活服务功能均很重要，因而对半径400m和800m内的商业建筑容积率下限和居住密度下限均提出控制要求；而在社区中心类型的TOD节点，生活服务功能更为重要，因而对半径800m内的商业建筑容积率下限提出控制要求，对半径400m和800m内的居住密度下限均提出控制要求（表1）。表1 萨克拉门托TOD规划中的开发强度分类分圈层调控此外，密度分区控制的是不同分区的基准容积率和容积率上限，在分区内的具体地块开发建设中，结合轨道公交条件，采用设置修正系数的方式，能够使具体地块的规划容积率在基准容积率和容积率上限之间浮动，方法更加灵活。如深圳、珠海、武汉等城市均在规划标准和准则的要求中提出在TOD节点按照类型和圈层距离的差异增加修正系数，促使TOD节点的开发强度高于周边地区，并形成内高外低的集约形态（表2,表3）。表2 《深圳市城市规划标准与准则（2013版）》居住用地地块容积率表3 《深圳市城市规划标准与准则(2013版)》地铁站点修正系数表整体视角的密度分区和TOD节点的分圈层分类控制可以基本确保具有轨道支撑条件的分区开发强度高于其他分区，具有轨道支撑的片区中TOD节点的开发强度高于周边地区，而TOD节点核心区的开发强度高于TOD节点内的外围圈层地区。在此基础上，通过容积奖励的方法，TOD节点特别是核心区的容积率可以进一步提高。TOD节点可以通过建设开放空间和公共设施，提升轨道站点的可达性和公共空间的活力，从而获得容积奖励。美国和日本城市均提出建设通往地铁站的公共通道和建设城市广场等公共空间来获得额外容积奖励的政策，如旧金山、东京和札幌。在东京涩谷站的涉谷之光综合体（Shibuya Hikarie），通过提供步行通道、广场和具有“育成用途”【根据不同区位的站点有不同的规定，通常包括文化交流设施、商业设施、生活支援设施、产业支援设施等】（如展厅、学院、剧院等）的公共设施，以提升地块的功能复合性和公共性，将原规划容积率从8.15提高到奖励后的13.7。而在札幌市札幌站前大道北侧地区，包括站点前街沿线活力提升、地下通道增加地铁站点可达性和活力提升、地下通道增设出入口以及广场空间整治等，均可得到容积奖励，分别增加0.5~1不等的容积率。我国城市在进行轨道站点地区规划建设时，也较为重视设置容积奖励的激励政策，如东莞提出以“提升轨道站点周边的公共服务水平，提高市场主体参与公共设施建设的积极性，减轻公共财政压力”。可得到奖励的内容包括室内公共通道、首层街墙退缩、轨道附属设施、空中连廊、地下通道、室内公交换乘设施和室内客货上下设施等。东莞市对这些设施的公众开放性、容积奖励的上限以及奖励部分建筑的公共性提出相应要求，以确保容积奖励的作用真正发挥在保障公共利益方面。TOD规划的理想形态为以轨道站点为中心形成簇群状紧凑集约的婚礼蛋糕形态，如美国阿灵顿县（Arlington）依托R-B地铁走廊【华盛顿地铁罗斯林（Rosslyn）站到波尔斯顿（Ballston）站段】在站点周边形成的集聚布局，但并非所有实例都表现为类似形态，在实践中表现形式多种多样，还包括巴西库里蒂巴的BRT沿线形成的高强度开发的TOD廊道，新加坡新市镇TOD开发形成外高内低的阶段化发展形态等（图4）。这些差异化空间形态的演变和形成，很大程度上与开发强度管控的不同方法有关，涉及空间层次、发展时序和管理机制等多方面因素的共同作用。因此，TOD规划应该进一步促进开发强度规划调控技术方法的进一步完善。开发强度集聚对促进城市的可持续发展具有重要作用。从低碳发展的视角看，城市人口密度或开发强度与碳排放呈现出负相关的关系，越是高强度开发，越具有低碳发展模式。理想的低碳生态城市应该依托公共交通体系组织土地利用和城市功能，呈现出多中心、网络化、合理紧凑的规划布局模式。这种理想规划形态的出现需要多层次开发强度管控方法的支撑。TOD节点的开发强度集聚强调的是一种“相对化”的容积率分布，主要依靠TOD节点和周边用地的规划调控，但这种相对性并非没有边际，而是有必要的“地板”和“天花板”作为限制，其规划调控的基础是总体层面的开发强度统筹，无论是美国的区划还是我国近年来逐步开展的密度分区规划，均体现了对总体层面开发强度规划的重视。密度分区规划的主要结果即是形成不同分区的基准容积率和容积率上限，这是中微观层面TOD开发强度上下浮动的基础。而在中微观层面，TOD节点内外区域和内部用地的开发强度具体应该如何分布，则需要在此基础上进行差异化的细化引导。因此，TOD规划应该在空间层面构建从整体到局部相协调的开发强度管控方法。首先，结合轨道公交支撑条件进行密度分区规划，将TOD理念融入整体的开发强度分配过程中。其次，在规划管理中确保TOD节点的容积率高于其他地区，一般比平均值高出50%~60%，不同城市和站点条件不同，具体数值存在差异，如深圳的修正系数为40%~80%，而武汉则为20%~60%。再次，拉开TOD节点内部不同圈层的强度差异，如果采用修正系数，圈层之间的差异一般为10%~30%增幅不等。最后，增加容积率奖励和容积转移等方法，进一步优化轨道站点地区的强度形态。2.2 时间上，针对不同阶段发展需求形成动态的调控模式由于不同城市发展阶段、条件和目标各不相同，在TOD规划中，空间上多层次开发强度规划管理体系的建立，需要能够适应较长时间发展变化的动态管理方法作为支撑。如珠江三角洲地区的部分城市，特别是在位于大城市外围或小城镇中的城际轨道站点地区，由于站点周边尚待开发，而TOD节点内部的建设强度较高，在规划初期会出现突兀的TOD综合体与大片农田、村镇相连的拼贴景象，形成巨大的景观反差。这一实例说明城市建设与轨道建设时序的不同步对TOD规划效果的发挥具有重要影响。TOD规划需要有长远规划建设的眼光，开发强度规划管理需要充分考虑不同城市条件的差异性和城市发展变化的动态性特征，综合调整系数、预留开发用地以及开发权转移等方法，针对不同发展时序有针对性地设计开发强度规划调控方法和对策，以因应不同发展时序的动态调整需求。首先，鼓励采用修正系数的方法。如借鉴深圳、武汉等城市的经验——没有采用控制轨道站点地区容积率上下限固定数值的刻板方法，而是在密度分区规划的基础上，通过设置修正系数进行灵活管理，以达到水涨船高的作用，保持TOD节点容积率较高的相对优势。这种修正系数的方法能够充分适应发展速度快、强度和空间形态变化复杂的城市地区的发展需求。其次，在轨道站点地区按照一定比例预留用地，进行弹性开发。如新加坡新市镇轨道站点地区的开发没有局限在大运量快速交通（MRT: Mass Rapid Transit）站点的临近地区本身，而是先在周边更大范围修建住宅积聚人气，但在MRT站点周边地区开发强度则相对较低，为未来可能产生的公共服务需求设置一定规模的设施预留用地【如图5中浅黄色的R类用地（reserve site）为用途尚未确定的保留用地】，以利于远期进一步合理开发。规划形成的外高内低形态，虽然表面上有悖于理想模式下TOD节点外低内高的集聚形态，但随着开发建设的推进，站点地区会逐步增加开发强度，渐次向理想化的集聚形态转变（图5）。最后，借鉴美国和我国台湾等地采用的容积转移的方法，进一步促使开发建设活动以动态的方式向轨道站点地区集聚。图5 新加坡义顺新市镇轨道站点地区不同发展阶段的空间布局演变2.3 机制上，向法定规划和技术标准落实的综合机制密度分区是对开发强度规划数值的确定，而调整系数、开发权转移和容积奖励则是对已经确定的规划基准进一步调控的方法，二者的结合，才能既保障TOD规划符合城市整体发展框架，同时又具有应对不同条件的灵活应变手段。总体上，完善的TOD规划应该形成开发强度制定与规划调控相结合的管理方法。特别是应该在TOD节点形成的不同空间层次和不同时序阶段开发强度规划调控方法体系基础上，向总规或控规、技术标准等法定规划及标准等相关载体进行落实，并创新尝试制定容积奖励机制、容积转移机制等，形成综合的规划管控机制，保障TOD规划的有效实施。首先，在城市总体层面应该将结合TOD规划思路的密度分区成果与城市总体规划进行结合，以便开发强度规划布局的意图能够落实到法定规划中，从而影响详细规划的编制。其次，将密度分区规划纳入城市规划管理技术规定，并设置修正系数和相应管理规则，以便对相应的规划编制和开发建设形成有效的规划管理要求。最后，结合城市规划管理技术规定，或专门制定TOD规划导则，创新制定容积奖励、容积转移以及借鉴预留开发用地机制等，鼓励外围区域的开发意向能够借助市场机制，逐步向TOD节点，特别是核心区进一步集聚，以塑造集约紧凑的城市形态。开发强度管控是TOD规划中的重要内容。在实践中，如果缺少了对空间整体性的考虑，仅仅着眼于TOD节点范围内的圈层强度差异，而不与周边用地的开发强度相协调，那么TOD节点的强度规划数值很可能貌似合理，而实际上却会失真；如果缺少了对开发时序的考虑，仅仅关注规划布局是否符合理想化的集聚形态，那么规划师很可能对阶段化的不成熟形态产生疑虑，甚至难以制定动态化的对策，不利于TOD规划的理性发展；如果缺少了对相关规划机制的考虑，仅仅关注TOD规划的方案设计，而不能与法定规划或规划管理技术规定相结合，那么TOD规划的意图就会难以得到落实，而成为虚幻的图景。综上所述，在国内城市轨道建设越来越受重视的背景下，为了使TOD规划建设中的开发强度管控要求得到落实，规划管理部门应该构建系统的开发强度规划管控技术方法作为保障，充分重视不同空间尺度下开发强度管控的整体性、不同时序下开发强度管控的针对性以及现有规划管理体系下调控机制的综合性，从而促进TOD规划理想目标的实现。作者：刘泉，高级工程师，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司，主任设计师。403474330@qq.com史懿亭，高级工程师，深圳市力合产业研究有限公司智慧园区研究所，所长。13494916@qq.com
编辑 | 张祎娴
排版 | 徐嘟嘟
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